憲政教育DIY

〔記者陳詩婷、黃維助、張協昇／綜合報導〕立法院院會昨天以一一五票對九十六票，否決行政院針對農會法第四十六條之一及漁會法第四十九條之一修正條文提出的覆議案。農、漁會選任及聘、雇人員確定維持三審判決確定才解職的規定；依憲法增修條文規定，行政院長即須接受立院決議。 這是行政院第十一次提出覆議案，扣除二次未處理及一次政院主動撤回，立院處理覆議案共八次，政院五次覆議成功、三次遭否決。 國民黨執政時期，立院處理四次覆議案，結果行政院「無役不勝」，立院連續四次封殺失敗。民進黨執政後共提出四次覆議案，結果是一勝三敗，除首次財劃法修正案覆議成功外，最近三次所提全遭立院否決。

然而我國在解除戒嚴，並進行民主化的過程中，國民黨在立法院占有絕對優勢的局面逐步被打破，而黨內的紀律又發生鬆動的現象，行政院倘若認為立法院通過的法案或反對政策案有窒礙難行時，就很難繼續以過去的方式來達到撤銷的目的了。核四覆議案基本上也是在這種情勢下的產物，不過核四覆議案與先前三次覆議案尚存在一些差異：由於核四覆議案是行政院針對立法院的反對政策案所提出的，而前三次則是針對立法院所通過的法律案所提出的，當行政院不接受立法院通過的法律案時，可以選擇提案修法的方式來迴避覆議的採用，而當行政院不接受立法院變更重大政策的決議時，除了覆議之外，是別無選擇的。

倒閣與覆議同為民主政府解決行政與立法機關衝突或僵局的機制。唯總統制在分權原則下，國會沒有倒閣權；而內閣制因國會有倒閣權，故實際上沒有覆議權。我國屬雙首長制，同時具備倒閣與覆議制度。茲以英、美及我國為例，說明上述制度之特徵及效果。 ......其實當前行政與立法對立，政局不安現象，不是總統的解散權化被動為主動所能解決，而是閣揆的產生方式及倒閣的效果不合理，須再修憲，方有改善可能。

我們在國外關懷台灣的人大概都希望不論這次台灣政局動盪結果如何，民主能繼續在台灣社會紮根。我想在此分享一些看法。我們法國現任席哈克總統在任內也有弊案，而當其最大弊案被揭露之際，因我在教授法國憲法，讓我有機會釐清憲法上總統的政治、法律與道德責任。台灣、法國及美國憲法有所不同，但三國都屬共和國體，都有一位強勢的總統，所以大致可相互比較。

那為什麼在現在這種狀況之下，民眾對這一問題還產生某種程度的質疑呢？除了《憲法》形式規定行政院為最高行政機關的干擾因素外，主要是因為總統跟行政院長之間缺乏一個政策協調的憲政制度上的設計，使民眾搞不清楚總統的決策怎麼下達行政院。總統跟行政院長他們怎麼去進行他們政策的協調的？它只能依賴不屬於這個憲政制度的、民進黨內部的決策機制，或者是總統跟行政院長之間非正式的溝通，這會使得國會對於整個國家真正行政決策形成的過程，缺乏一個透明的機制去了解並加以監督。所以，未來要談我們憲政制度走向的話，如果總統在國家決策當中的影響力越來越大，怎麼樣在憲政制度上設計一個機制，讓總統對政府各部會的決策或者指示能夠透明化，而能夠得到國會和民意的監督，我想這在未來可能是很重要而應當要去完成的憲改工程。

從Duverger提出「半總統制」的概念以來，引起憲政體制中相關研究的重視，原因之一在於就其定義而言，相當多的新興民主符合半總統制的條件而被相互比較。其中包括了1919年實施民主憲法的威瑪共和與芬蘭，也包括台灣。然而，因為定義的寬鬆，使得在此概念下的眾多個案，仍舊存在一定程度的差異性，甚至就憲法的精神來說，也存在「基本精神差距大，但卻歸類為同一憲政類型」的問題。為此，從引起爭議的定義（主要是總統具有『實權』的條件）出發，進一步釐清這些「同屬半總統制」個案中總統的權力，應有助於我們去使用這個概念。本文淺談威瑪憲法的總統權力，有興趣者或可從中與台灣的總統比較，可以進一步思考兩者同時置於「半總統制」之下是否適合？

為了讓民眾都能瞭解憲法，親近憲法，本會特別邀請具深厚憲政素養的學者專家，對憲法各式各樣的問題提出解說，包括實施三權分立或繼續維持五權憲法、中央政府體制應走向總統制或內閣制、總統選制應為相對多數或絕對多數、國會改革的下一步路怎麼走、省政府的存廢、地方政府層級是否應縮減等。此外，如何確保人民基本權利，包括投票年齡是否降低、兵役制度是否改變，基本人權與弱勢權益的保障，國民經濟條款等問題，也都有深入淺出的討論，將使一般民眾對憲法的全貌與面臨的問題有更進一步的認識。

摘要：1997年修憲完成民選總統任命行政院長不須經立法院同意之改革。該次修憲因過程欠缺精確性，以及釋字第520號解釋仍引發各自表述情形，台灣雙首長制目前計有如下問題：首先，少數政府是否合憲，亦即，總統有無提名立法院過半數政黨人士組閣或促成立法院內多數統治之憲法義務，而無裁量權？自修憲當時之核心構想與提案理由欄觀之，應採肯定說，但另說則以總統擁有最新民意以及立法院享有倒閣權與覆議門檻改為1/2，已經足以應付。其次，新任總統得經由行政院長而就重大政策提出變更，這固然為釋字第520號解釋所明白指出，但立法院否決時，究竟行政院係完全受其拘束，或完全不受拘束從而兩院必須進行協商？若採後說則總統權力將無比擴張，也將影響到前述第一個問題之解答，值得注意，三位大法官在上開解釋之不同意見書中認為有完全之拘束力，解釋文本身則未精確界定。第三，若新立法院選舉結果顯示總統所屬政黨與所任命之內閣未獲人心，則總統有無改提名之義務？第四，總統得否隨時任免行政院長，抑或行政院長就職後便取得完全之獨立性？第五，總統新當選而就職時，原行政院有無總辭之憲法義務？國內一說認為這種不確定性尚非致命，經由政治實踐終將回歸多數決統治之理性，但筆者則擔心，若一再上演少數政府劇碼，則政治紛亂不已，有關機關宜儘速聲請大法官解釋。

雙首長制意味著一個國家有兩位最高元首，但是，遍觀世界各國，似乎鮮少有實行這種制度的國家。法國的總統制，在總統之外還有總理，兩個人都有實權，都不是虛位；因此法國的制度就常被用來比擬台灣。 　　但是，東吳大學政治系助理教授吳志中就一再強調，世界上只有半總統制，並沒有雙首長制，台灣會出現雙首長制這個名稱，有特殊的歷史背景，吳志中說：『我想要很清楚的界定，法國是半總統制，雙首長制事實上是台灣自己發明的，其實是有它的政治背景。當初國民黨選輸，覺得它可以繼續擁有行政權，認為行政院長應該可以跟總統抗衡，才發明一個所謂的雙首長制這個名稱，事實上這是不符合學術理論的。所以法國很清楚是半總統制，也就是說一個公司不可能有兩個董事長，一個國家怎麼可以有兩個元首呢？所以，雙首長制聽起來就是很奇怪的，而台灣其實也是半總統制的變型的一種。』

第二次的左右共治發生在1993年到1995年之間。當右派於1993年3月28日贏得壓倒性的國會選舉之後（右派掌握了國會席次577席當中的484 席），左派的密特朗總統又面臨了一次左派居於國會劣勢的局面。不過由於時任RPR黨魁的席哈克志在1995年的總統大選，所以跟盟友巴拉度之間達成了一個政治條件的交易：由巴拉度代表席哈克來組閣，以換取巴拉度於下次總統選舉時對於席哈克的支持。因此密特朗總統得以於3月29日命右派的巴拉度組閣。由於社會黨於此次的國會選舉遭受到空前的挫敗，加上社會黨內派系的激烈競爭，以及密特朗的健康狀況不佳等等問題的加總之下，讓第二任總統任期接近尾聲的密特朗在處理這一次的左右共治的局面時顯得力有未逮，使得此次的共治相較於第一次充滿衝突的共治顯得溫和許多，所以第二次的左右共治獲得「絲絨共治」（cohabitation de velours）的稱號。